政治
河北公務員考試政治常識之立法制度(五)
http://www.imnuonuo.com 2014-10-31 來源:河北公務員考試網(wǎng)
地方立法
1.地方立法的含義
地方立法,指特定的地方國家政權機關,依法制定和變動效力不超出本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件活動的總稱。
這里所說的特定的地方國家政權機關,在中國現(xiàn)階段,指憲法和立法法確定的可以制定規(guī)范性法律文件的地方國家機關,以及根據(jù)授權可以立法的地方國家機關。依法,指依照憲法、法律、法規(guī)和授權決定規(guī)定的立法權限、程序和其他要求。效力不超出本行政區(qū)域范圍,與“在本行政區(qū)域范圍”不盡相同。前者既可以指效力在本行政區(qū)域全部范圍都有效,又可以指在本行政區(qū)域范圍的部分區(qū)域有效;后者則可以被人誤解為任何法都在本行政區(qū)域全部范圍有效。由于事實上不是每個法都在本行政區(qū)域全部范圍都有效,因此前者比后者確當。規(guī)范性法律文件,是地方立法的各種法的形式的總稱,在中國現(xiàn)階段包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治條例、單行條例、特別行政區(qū)的法律和其他規(guī)范性法律文件、被授權的主體制定的效力及于一定地方行政區(qū)域的規(guī)范性法律文件。
地方立法是相對于中央立法而言的立法,是構成國家整個立法的一個重要方面。不少國家的地方立法本身也是個體系,由多類別、多層次的立法構成。中國地方立法目前由一般地方立法、民族自治地方立法和特區(qū)地方立法所構成。特區(qū)立法又包括經(jīng)濟特區(qū)和特別行政區(qū)兩方面立法。在一般地方立法和民族自治地方立法內(nèi)部,又有層次的區(qū)別。
對中國地方立法的含義,至今仍然有一些較為普遍的誤解。一是對地方立法的主體作過狹或過廣的理解,把地方立法僅看作國家權力機關進行的活動,或是把地方立法主體擴大到所有的或過多的地方國家機關。二是對地方立法的法的形式作過狹或過廣的理解,把地方立法僅看作產(chǎn)生和變動地方性法規(guī)的活動,或認為所有地方國家機關的規(guī)范性文件都是地方立法的法的形式。三是對地方立法的行政區(qū)域范圍、法的效力范圍作過狹或過廣的理解,或限定在省一級,或擴大到縣一級。為正確理解地方立法的含義,應當消除這些誤解。
2.地方立法的特征
第一,地方立法具有地方性。地方立法的主體只能是地方國家機關。中央國家機關不能是地方立法的主體,即使中央國家機關制定專門解決地方問題的法律、法規(guī),如全國人大制定《香港特別行政區(qū)基本法》,這樣的立法活動也不屬于地方立法的范疇。地方立法的任務是解決地方問題,尤其是注重解決應當以立法解決而中央立法不能或不便解決的問題。地方立法可以有或應當有鮮明的地方特色,其基本原則之一是要從本地實際出發(fā),保持地方特色。地方立法的效力范圍限于本地行政區(qū)域內(nèi)。
第二,地方立法更具復雜性。從總體上說,地方立法比中央立法更復雜。首先,地方立法有更多的關系需要處理。在中國,制定地方性法規(guī),至少要處理六種關系:與憲法和法律的關系;與行政法規(guī)的關系;與部門規(guī)章的關系;與地方政府規(guī)章的關系;與上級或下級地方權力機關及其常設機關的地方性法規(guī)的關系;民族自治地方制定地方性法規(guī)還要處理與自治條例、單行條例的關系。其次,地方立法調(diào)整的社會關系更具體,在總體上規(guī)定的事項更多,許多不宜由中央立法解決的問題便由地方立法解決,這也增加了它的復雜性。再次,各地經(jīng)濟、政治、文化等發(fā)展不平衡的情況,在使地方立法異彩紛呈的同時,也使地方立法復雜化。當然,地方立法更具復雜性,是從地方立法的總體情況來說的,不是任何一種地方立法,都比中央立法更復雜。
第三,地方立法具有從屬與自主兩重性。一方面,地方立法與中央立法相比,處于相對次要的地位,一般要以中央法律、法規(guī)為依據(jù),或不能與其相抵觸。在立法功能方面,地方立法一般都負有貫徹實施中央法律、法規(guī)的責任。在中國,地方立法還有補充中央法律、法規(guī)以及先行一步為中央立法積累經(jīng)驗的任務。一國法制統(tǒng)一原則還要求地方立法的法的體系、法的形式或淵源及其他有關方面,應當與中央立法保持一定的協(xié)調(diào)性。另一方面,地方立法作為一國立法體制的組成部分,也有相對獨立的地位,地方立法存在的主要原因之一,是要以地方立法的形式調(diào)整地方社會關系、解決地方問題,它可以在不與中央法律、法規(guī)相抵觸的前提下,獨立自主地立法,積極地解決應當由自己解決的問題。地方也可以根據(jù)本地情況,在堅持或顧及法制統(tǒng)一的前提下,在法的體系、法的形式或淵源及其他方面,自主地形成自己的風格。在有的國家,地方立法的從屬性是更主要的屬性;在另一些國家,自主性是更主要的屬性;還有些國家,這兩重屬性平分秋色。在中國現(xiàn)階段,地方立法對中央立法的從屬性,下級地方立法對上級地方立法的從屬性,是更主要的屬性。認清地方立法具有從屬與自主兩重性,就要防止兩種片面性:一是只看到地方立法從屬于中央立法的一面,把地方立法當作單純是為執(zhí)行、補充中央立法和為中央立法積累經(jīng)驗存在的,在地方立法問題上視野狹窄,認識保守,缺乏應有的主動性、積極性。一是過于強調(diào)地方的特殊性,把地方立法看成是可以脫離國家法制大局的一種純粹的地方性活動,陷入偏狹的地方主義泥坑。
第四,城市立法在地方立法中逐漸占據(jù)重要位置。城市尤其是重要城市在現(xiàn)代生活中的重要地位決定了它們應當行使地方立法權。城市的發(fā)展狀況是社會文明發(fā)展狀況的標志。在現(xiàn)代社會,城市承擔著比一般地方繁重和復雜得多的組織、管理經(jīng)濟文化和其他方面事項的職責,日益成為整個政治、經(jīng)濟、法制、科學、文化、教育和居住的中心。城鄉(xiāng)融合的過程,城鄉(xiāng)差別消滅的過程,主要是更多鄉(xiāng)村實現(xiàn)城市化的過程。美國約有三分之二的人口、英國約有五分之四的人口生活在城市。這些情況,再加上城市自身的人口密度大、社會分工細、生活節(jié)奏快、矛盾和復雜問題多的特征,決定了應當注意給予城市特別是重要城市地方立法權。西方國家的市議會一般都有地方立法權。中國雖然自古以農(nóng)立國,但今天城市的發(fā)展速度也頗為可觀,居住在城市(包括市轄縣)的人口已近4億,工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占全國總額的85%以上。城市的地位和作用在中國社會生活中日益突出,尤其是這些年來,城市經(jīng)濟體制改革狀況如何,漸成整個改革成敗的關鍵。因而城市地方立法也十分必要和重要。